宋才发发表：《乡村振兴法治化的基本内涵及路径选择》论文（下篇）

北京8月24日电  (记者 王峰)《乡村振兴促进法》的颁布实施，使得改革开放后的中国乡村再次迎来大发展的新契机。在中国特色社会主义新时代，实施乡村振兴战略、实现乡村振兴法治化，是对过去乡村发展布局和乡村发展思路的反思与超越，是在对乡村历史的和现实的问题进行系统梳理与深刻剖析之后得出的科学认知。乡村振兴的过程实质上是一种历史性复振，民族要复兴，乡村必振兴。村民主体地位是乡村振兴的立足点，村民自治是维系乡村秩序的稳定器，大国工匠型人才是乡村振兴的支柱，治理有效是乡村振兴的根本保障。乡村治理和乡村振兴面临的新问题主要有三个：一是村民委员会的职能与基层政府的职能发生混淆，二是乡政村治的治理结构呈现行政性超强的发展态势，三是影响乡村振兴效果的制度安排和体制机制。需要构建新型党组织、乡政府与村委会关系体系，构建三治融合的乡村治理体系，构建理性的乡村协商治理体系。推进乡村振兴战略有效实施的路径为：健全村民自治的农民主体地位，创新新乡贤群体乡村治理体系，筑牢社会保障民生安全网体系，清单制度助推乡村治理法治化，铸造新型文明乡风辅助乡村振兴。由贵州民族大学主管主办的“中国人文社会科学综合评价AMI”扩展期刊、全国高校优秀社科期刊、中国人文社会科学核心期刊、中国民族类核心期刊《贵州民族大学学报》（哲学社会科学版），2021年第1期发表宋才发教授《乡村振兴法治化的基本内涵及路径选择》论文。《贵州民族大学学报》主编王林、执行主编杨正万，副主编陈刚，本文由副主编陈刚任责任编辑。

 

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人，博士生导师。
乡村振兴法治化的基本内涵及路径选择（下篇）
宋才发
三、推进乡村振兴战略有效实施的路径选择
（一）健全村民自治的农民主体地位
村民的平等权利是实现村民主体地位的基础。中国的农业、农村和农民经历了由“服务工业发展”“服从工业化”“服从城镇化”，到“以工补农”“以城带乡”“以乡村建设为重点”的历史进程。实事求是地说，农民（村民）地位的不平等，“主要表现在城乡居民基本权益、城乡公共服务、城乡居民收入、城乡要素配置、城乡产业发展不平等，最迫切需要解决的就是城乡财产权利不平等和要素下乡的制度瓶颈问题。”如果始终对城乡界定不科学或规定不准确，不仅不利于党和政府形成精准的政策指向，而且会对当下的乡村治理和乡村振兴产生误导。至今还没有彻底解决好的“城乡二元结构”，使得城乡之间呈现出不平等、不公正的发展格局，成为阻碍村民实现平等权利的根本原因和主要障碍。必须在乡村振兴的背景下花大力气，彻底打破不适应农村生产力发展、制约农民积极性发挥的城乡二元结构体系，大胆突破城乡二元结构的土地制约瓶颈，重塑新型城乡关系。乡村振兴到底要怎样进行乡村建设？地方政府要耐心去听听农民群众的心声和意愿，给乡村社会尤其是农民群众充分的话语权和主动权，激发农民成为乡村振兴真正的主体。要彻底破除一切束缚农民积极性发挥的不合理限制，真正实现城市与乡村一体化发展的夙愿。地方政府必须充分认识到，即使在乡村振兴成为国家经济社会发展重头戏的情境下，政府仍然拿不出那么多的人力、物力、财力去包揽乡村治理和乡村建设，必须靠充分发挥农民群众的积极性和创造性，放开手脚让农村和农民去大胆实践、大胆创新发展，从源头上寻找和解决乡村发展的原动力问题。我国农村改革之所以能够取得举世瞩目的辉煌成就，其根本原因就在于改革开放尊重农民的首创精神，从而才一次又一次地推动农村制度创新。诚如改革开放的总设计师邓小平所说，中国改革开放之所以获得成功，不是“靠本本”而是“靠实践”“农村改革中的好多东西都是基层创造出来，我们把它拿来加工提高作为全国的指导。”农民群众是乡村振兴的直接承载着和受益者，在新时代的乡村治理和乡村振兴没有现成经验可供效仿的情况下，必须尊重基层实践、尊重农民群众创新。一时拿不稳、出台不了的政策措施，在出台前应当让基层和农民群众先行先试，总结经验之后再上升到政策和法律的地位在全国推行。正是从这个意义上，2021年中央1号文件提出要“把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置，全面推进乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”。并且认为这是坚持落实和实现农民主体地位的基本原则，是乡村振兴一切工作的出发点和落脚点。
村民的主体地位要落实在乡村建设的目标上。《乡村振兴促进法》第五十条规定：“各级人民政府应当协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略的实施，整体筹划城镇和乡村发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化城乡产业发展、基础设施、公共服务设施等布局，逐步健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，加快县域城乡融合发展，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。”美丽乡村建设是乡村振兴的重要内容和根本任务，美丽乡村建设的基本目标是新型村庄的“强、富、美”。村民的主体地位不是虚的或“花架子”，也不是政治标语或政治口号，必须把村民的主体地位落实在乡村建设的目标上。新时代乡村建设要体现村民的现实诉求和长远利益，自始至终都要把乡村治理、乡村建设与乡村振兴扭在一起，花大气力搞好人居环境整治、美丽村庄建设；自始至终要把乡村产业发展、一二三产业融合、村民增加收入作为乡村振兴的根本任务来抓。乡村“强、富、美”的标准化建设，不是要增添供城里人休闲娱乐、呼吸新鲜空气的“后花园”，千万不能按照城市标准进行“景区”打造，乡村建设的目标不是要让城里人到乡下来旅游。乡村振兴背景下的乡村建设目的很简单，就是要为村民提供生产生活的便利，让农民群众有获得感和幸福感。乡村建设既要从中国农村和农民的实际情况出发，关照千百年来形成的“生活成本低”“熟人社会”的特点；还要从国情实际情况出发，考虑到农村终究是那些无法体面进城农民的退路，又是留村农民能够体面生活的保障。换句话说，新时代乡村建设的基本目标，不是要把乡村建设得比城市更好更美，而是要让乡村能够以低成本维持村民的生产生活秩序，为那些难以继续在城市里生活下去的农民提供体面的生活条件，一句话要“留得住乡愁”“留得住情愁”。

 

（二）创新新乡贤群体乡村治理体系
乡绅阶层是传统农耕社会乡村治理的主导力量。在长达几千年的封建社会里，形成了中央集权和基层社会自治双轨并行的乡村治理体制。乡土社会运行主要是以乡绅等精英为主导力量的自治模式，乡绅阶层在传统乡村治理中发挥着重要的作用。一般乡民一辈子可能不进官府、不见官或者说见不了官，有事就找乡绅分析、化解或裁定，整个农村秩序就通过乡绅这个中间层来维持。“这种有分有统、礼法并用、家国异位同构的治理模式，体现了中国古代‘小政府、大社会’的治理特点。”我国传统农耕社会的乡绅，一般都是乡村里书读得最多的精英。他们或是离职退休回归故里的官员和教师，或是世代居住在乡里有德有才的“贤人”或“能人”，或是地方或是乡村社会的头领人物，乡村治理通常多依赖他们引领农民以自治的方式展开。历朝历代官府都很重视乡绅在乡村治理中的作用，新上任的县官一般都要先摸清本地乡绅情况，因为乡绅能够替官府向乡民解读国家政策、教化乡里百姓；能够沟通官民关系、发挥联结上下的作用。尤其是他们能够发挥“一方水土养育一方人”的作用，如兴办乡村学校、兴修水利和修桥补路、赈济灾民、调解民间纠纷等。“国家为了重视和善用乡绅，也往往给予乡绅各种特权，乡绅在经济上可以有免除赋税等特权，政治上甚至可以豁免刑罚。”在我国几千年的传统乡村社会里，乡村自治是一种以道德理性为特色的治理模式，形成了传统乡村社会“注重道德”“讲究理性”“讲究人情世故”的乡村治理传统和文化习俗。传统乡绅阶层基层治理制度，在十年“文化大革命”等政治运动的冲击下基本土崩瓦解。进入21世纪之后，随着乡村治理和乡村振兴在乡村社会的快速推进，这种传统的乡贤制度，在今天的乡村社会治理中仍然具有它的积极意义。一大批新型村庄精英在当地政府的支持下，以自身的品行和能力赢得村民的信任，新乡贤群体的作用在乡村治理和乡村振兴中日益凸显。新时代的乡贤群体始终以“生于斯、长于斯”的乡村为根脉，无论他们走到天涯海角，他们的“根”和“魂”仍然在乡村，与父老相亲有着“割不断、理还乱”的千丝万缕联系。他们年轻的时候外出闯荡世界，是为了开阔眼界、谋求一片发展的新天地；他们晚年荣归故里是要叶落归根、以自己闯荡的经验、智慧和能力服务于乡村社会发展。他们曾经离开农村，现在又回归农村，过去和现在他们始终是乡村的主人。
充分发挥新乡贤在乡村治理中的积极作用。进入新时代以来，乡村社会发生的巨大变化催生了新的乡贤群体，这些社会贤达是乡村治理和乡村振兴难得的人力资源，构成了中国未来乡村治理可以信赖的依靠力量。村两委组织成立“乡贤参事会”抑或“乡贤咨询委员会”，让他们直接参与村里重大事务的出谋划策和协商治理。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出要“积极发挥新乡贤作用”。乡村治理和乡村振兴需要发挥他们的特长和优势，依法保障他们在乡村治理和乡村振兴中的主体地位和合法权益。在“多元主体，合作共治”成为当前乡村治理的新趋势和新特点，为新乡贤参与村治提供了政策空间和制度平台。“在法治的框架内，乡贤群体担当了村庄治理决策咨询、参政议政、监督补位的公共使命，以灵活多样的方式有效开展共建、共治、共享的新农村建设”。由于村委会成员大多文化程度不高、法律专业素养不足，在处理村民之间的纠纷时大多不能按照法律规定处置，更多的从人情世故的情理角度予以处置，其结果往往是当事人双方都不太满意。客观需要从外部嵌入具有法律素养的专业人员进行辅助，尤其要重视新乡贤群体在纠纷调解中的作用。“乡贤群体作为党群关系、政群关系的粘合剂，有助于弥补政治法律调节所难以触及的边缘甚至真空地带。”乡贤可以促使原本碎片化和孤立的社会主体凝聚起来，因而乡贤的归位不失为乡村共同体回归的良策。“乡贤治村传统被赋予了更多的现代化治理理念，在机制重塑中体现了对乡贤治村传统的现代性改造与创新性发展。”我国“在基层协商治理的制度化进程中形成了各种基层协商民主的新制度，中央也倡导各地基于乡村实际建立社会主义新乡约。如果说传统乡里制度的价值激励导向和道德教化色彩过浓的话，现代基层治理之各种制度的价值导向则较为淡化。现代基层治理制度的条款基本上是本着实用主义的原则，对村庄基本事务与村民行为进行规定，而在价值引导与内在激励方面缺乏实质性作用。在实际操作中，基层治理制度多是村委会、村干部在政府倡导下制定或请专家制定而成，甚至许多村庄沿用统一的范本。”建议各地将离退休的老干部、老党员、老教师、老军人、老模范吸纳为村民自治议事团成员，在德治层面把这些新乡贤群体纳入“道德评判团”，有条件的地方还可以对“乡贤道德评判团”与“红白理事协会”组织机构进行重组，继续沿用“道德评判团”称号，把“红白理事协会”的职责归并到“乡贤道德评判团”，促使乡贤群体更好地为乡村治理和乡村振兴发挥积极作用。
（三）筑牢社会保障民生安全网体系
我国农村基层治理体制有其特殊性。社会保障是民生安全网体系的重要支撑，它与人民幸福安康密切相关，事关国家的长治久安。党的十八大以来，我国“坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本方针，全面推行农村社会保障体系建设。《社会救助兜底脱贫行动方案》规定，对贫困群体要做到“应保尽保、政府兜底”，确保“不漏一户、不落一人”，让人民群众更多地分享到经济社会发展成果。我国“基本养老保险参保人数超过9亿人，基本医疗保险覆盖人数超过13亿人，全民医保基本实现。”要全面建成农村多层次社会保障体系，就要“在保障项目上，坚持以社会保险为主体，社会救助保底层，积极完善社会福利、慈善事业、优抚安置等制度；在组织形式上，坚持以政府为主体，积极发挥市场作用，促进社会保险与补充保险、商业保险相衔接，”在保基本基础上满足人民群众多样化多层次的保障需求。“服务型政府”的概念，源自于政府职能本身所具有的公共性和服务性。地方政府服务型治理模式，从体制机制上看，更多的强调主体合作治理，在涉及养老金、医疗、教育、社区服务等具体民生问题上，必须尽快实现从“地方政府管理到地方治理”的转变，逐渐从过去单一的政府管理模式，向“党委领导，政府负责，社会协调和公众参与”的多元互动转型。建立“行政与服务并重、行政与自治并重、基层组织建设与民主政治建设并重”的农村基层治理体制功能。需要政府公共服务在优先安排农村的前提下，突出和强化公共服务体制自身的服务功能，建立完善以服务为重心的服务型治理体制，建立“纵向到户”的网格化服务体系。地方政府一定要结合2020年全国整体脱贫后，一部分地区有可能出现脱贫又返贫的情况，继续做好巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴对接工作，把政府服务前置到均衡性强的单元层级。使“这个治理单元便于服务供给和服务参与，既可均衡体制的多项功能，也可以兼顾服务的规模与质量。”进入新时代以来，各级政府在解决农村脱贫攻坚问题的同时，进一步加大了对贫困群体民生保障和乡村治理的力度。“国家除了加大公共财政投入和补贴外，还需要在乡村治理中加大民生服务力度，不断改善乡村居民的民生状况。除此之外，政府权力下乡，也不能仅仅以行政命令方式要求乡村组织和村民服从政府和国家意志，而应该与村级组织一道共谋乡村民生事业，以回应‘民声’、服务民生。”政府采取什么样的决策方式和策略方式，本质上关涉到乡村秩序和谐稳定和民生改善的大问题。“由于民生是关系到每个村民切身利益的大事，如乡村振兴要基于民生需求、化解民生问题、促进民生发展。也就是说，村级组织和基层政权在村级治理中要以民生为‘靶心’，将‘权为民所用、情为民所系、利为民所谋’的执政理念落实到治理工作中的细微处，尽心竭力为乡村居民办好事、解难事。”

 

（四）清单制度助推乡村治理法治化
“赋权受能”是提升乡村治理协同创新能力的关键。现代国家必然是法治国家，走向法治的国家在本质上也必然是走向文明的国家。法治与文明是相辅相成的关系，法治为民主铺路，法治是文明的载体。“法治化是国家治理现代化的主要内容，是衡量国家治理现代化水平的主要标准，是实现国家治理现代化的关键。法治化与国家治理现代化具有同步性，国家治理现代化的过程也是法治化的过程。一个远离法治的国家，不可能是一个治理现代化的国家。”乡村治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，没有乡村治理的法治化就不可能有国家治理法治化，更不可能有国家治理现代化，乡村基层社会治理是治国安邦的深厚根基。党的十九届四中全会提出“构建基层社会治理新格局”的目标任务，为创新农村基层社会治理提供了科学依据和基本遵循。可以说构建基层社会治理新格局，是执政党在新时代对农村基层社会治理的顶层设计，是尊重农民主体地位、坚持以人民为中心的体现。必须吸取过去农村工作中形式主义和短期行为的教训，尤其要警惕农村工作中官僚主义的不良倾向。2021年4月农业农村部发布《关于全面推进农业农村法治建设的意见》，强调要“完善农业农村优先发展制度支撑。把农业农村优先发展要求法律化制度化，依法推动干部配备优先考虑、要素配置优先满足、资金投入优先保障、公共服务优先安排。围绕加快农业农村现代化，将行之有效的强农惠农政策措施制度化法定化，营造公平、透明、可预期的农业农村法治环境。加强立法与改革衔接，及时将农业农村重大改革决策、改革成果上升为法律制度，在法治轨道上推动改革不断深化。”农村公共服务的发展振兴，是乡村振兴的主要内容和重要基础。各级政府要尽快补齐农村基础设施和公共服务的短板，“提升农村公共服务水平，优先安排农村公共服务”。公共服务是地方政府的主要职能之一，必须创新公共服务内容和方式，做好政府公共资源管理和公共法律服务工作，充分发挥公共服务对农业农村高质量发展的保障作用，确保农民持续增加收入，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》指出：“公共法律服务是政府公共职能的重要组成部分，是保障和改善民生的重要举措，是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作。推进公共法律服务体系建设，对于更好满足广大人民群众日益增长的美好生活需要，提高国家治理体系和治理能力现代化水平具有重要意义。”“坚持人民主体地位，使公共法律服务体系建设成果更多更公平惠及全体人民；坚持政府主导、社会参与，落实政府推进公共法律服务体系建设的主体责任，激发各类社会主体参与公共法律服务的积极性”。即是说“农村公共服务供给已经不再是政府部门的‘独角戏’，面对多样化的服务需求，公共服务供给主体也应多元化，必须建构以农民需求为本位、多元主体协同参与的治理机制。” 政府要进一步下沉供给公共服务的权力，尽快构建以服务乡村为中心的工作机制，完善公共服务网格化的供给体制，通过“赋权受能”引领乡村法治化建设、推进乡村协同治理。应当发挥社会机制在乡村治理和乡村振兴中的基础性作用，如在地方政府的引领下提高社会组织横向学习和协同创新能力，营造良性的、可持续的社会创新生态等。
建构以农民需求为本位、多元主体协同参与的治理机制。实施政府权力清单和责任清单制度，有助于推动乡村治理和乡村振兴法治化建设的进程。因而在“十四五”期间，要进一步“深化‘放管服’改革。进一步加大简政放权力度，以企业群众需求为导向，清理整合、取消下放农业行政许可事项，坚决防止以备案、登记、行政确认、征求意见等方式变相设置行政许可。建立健全以‘双随机、一公开’监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，对取消下放的审批事项要及时跟进监管，防止出现管理真空。依法规范审批程序，推进行政许可标准化审查。落实证明事项告知承诺制，公布实行告知承诺制的证明事项目录。创新政务服务方式，大力推动许可事项全程电子化办理。”需要进一步“完善权力清单，继续简政放权，向社会赋权受能，探索公益性社会组织的资助机制，通过公益创投、公益众筹等形式扶持社会组织发展，充分释放社会活力。”即是说扎实推进乡村治理和乡村振兴的实际进程，需要建立和健全权力责任清单制度体系，厘清和明晰“三治合一”的乡村治理体系中相关领导和责任人员必须履行的具体职责和应当承担的责任。在“十四五”期间起码要建立健全三个清单制度：一是建立问题责任清单，按照问题的本质整理归类并形成系统的问题清单。二是建立权责清单，坚持“法定职责必须为，法无授权不可为”，把基层政府的治理行为纳入法治轨道，为社会公众提供知情和监督的渠道。三是建立绩效清单，把基层治理主体的治理成效作为绩效考核的依据，从根本上解决治理人员松散慵懒、不作为问题。建议将相关领导和责任人员涉及法治、德治之外的责任认定事宜，交由村民自治议事团负责甄别、监督和评判；将涉及法律和调解方面的事情，交由义务纠纷调解员和法律顾问团负责甄别、监督和评判。要按照2021年中央1号文件的要求，“健全乡村振兴考核落实机制。各省(自治区、直辖市)党委和政府每年向党中央、国务院报告实施乡村振兴战略进展情况。对市县党政领导班子和领导干部开展乡村振兴实绩考核，纳入党政领导班子和领导干部综合考核评价内容，加强考核结果应用，注重提拔使用乡村振兴实绩突出的市县党政领导干部。对考核排名落后、履职不力的市县党委和政府主要负责同志进行约谈，建立常态化约谈机制。将巩固拓展脱贫攻坚成果纳入乡村振兴考核。强化乡村振兴督查，创新完善督查方式，及时发现和解决存在的问题，推动政策举措落实落地。持续纠治形式主义、官僚主义，将减轻村级组织不合理负担纳入中央基层减负督查重点内容。”
（五）铸造新型文明乡风辅助乡村振兴
乡村思想道德建设具有内化于心、外化于行的功能。必须加强和突出乡村的思想道德建设，把社会主义核心价值观融入乡村文化建设之中，实现乡村物质文明和精神文明两手抓、两手硬。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出：“乡村振兴，乡风文明是保障。必须坚持物质文明和精神文明一起抓，提升农民精神风貌，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，不断提高乡村社会文明程度。”《关于全面推进农业农村法治建设的意见》也强调指出：“坚持以法治保障乡村治理，充分发挥法律法规、村规民约和农村集体经济组织、农民专业合作社章程等的规范指导作用，让依法决策、依法治理成为乡村干部的习惯和自觉。深入开展农业农村法治宣传教育，推动法律知识进村入户，培育办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的乡村法治环境，积极引导农民群众依法维权和化解矛盾纠纷，维护农村和谐稳定。”“统筹运用农村文化礼堂、农家书屋，为农民群众搭建有效学法平台。推动法治文化与民俗文化、乡土文化融合发展，组织编写、创作具有乡村文化特色、群众喜闻乐见的法治文化作品。”在培育良好村风民风、加强和改良乡村治理机制的过程中，弘扬和传承邻里相互帮衬、勤俭持家和尊老爱幼的传统美德，形成淳朴民风、文明乡风和良好家风，就是在弘扬和传承中华民族优秀传统文化，就是在培育和践行社会主义核心价值观。与此同时，还要高度重视和发挥习惯法和乡规民约的积极作用，充分肯定习惯法和乡规民约在乡村传统再造、乡土社会秩序构建以及在自治、法治、德治三治融合过程中的积极作用。2021年中央1号文件强调要加强新时代农村精神文明建设、繁荣乡村文化，“推动形成文明乡风、良好家风、淳朴民风”。培育文明乡风是乡村振兴的重要内容，必须加强党对农村工作的全面领导，发挥农村基层组织在文明乡风建设中的中坚作用，在广大群众中开展爱国主义、集体主义和社会主义教育，培育有理想、有道德、有文化、有纪律的新型农民；通过发挥农村党建志愿者等人才资源优势，调动村民参与文明乡风建设的主动性和积极性，铸造新型文明乡风辅助乡村振兴。在“十四五”规划实施期间，“优化城乡文化资源配置，推进城乡公共文化服务体系一体建设。创新实施文化惠民工程，提升基层综合性文化服务中心功能，广泛开展群众性文化活动”，是涵养乡土情怀、培育良好乡风的重要举措。当下需要充分利用好古村落、古民居、古祠堂、古树等传统文化要素，深入挖掘和整合乡村民俗文化、传统节日文化等优秀文化资源，在保护传承乡村优秀传统文化的基础上，强化农民群众的社会责任感和规则意识，发挥其在凝聚人心、淳化民风中的积极作用，激发农民群众参与乡村治理、推动文明乡风建设的内在动力。